段沁：如何构建国家目标条款的规范力？丨中法评 · 思想

段沁

中国人民大学法学院、德国慕尼黑大学法学院博士研究生

我国合宪性审查的实践，激活了对宪法中国家目标条款的适用，也设定了建构国家目标条款解释方案的学术任务。国家目标条款语言上的开放性并不否定其法规范性。从仅具宣示性的纯粹纲领，到对立法具有定向指示作用、对行政和司法具有解释参照作用的约束性条款，国家目标条款的规范力呈现出递增的趋势，表现为其规范作用进路的不断创新。

实务上新进的发展，重新将国家目标条款嵌入防御权的审查框架：一方面继续发掘其规范内核，通过法律的宪法化对其进行形成性延伸；另一方面阐明其在合比例性要求上与基本权利的耦合，在主观性宪法诉讼中密植其规范内涵，提升其作为宪法规范的约束功能。此种经验启示我们，应既注重宪法文本内部体系的协调融贯，又注重宪法诫命与相应社会领域自身结构规律的交互影响，不断创设新的路径和工具，为正在成长中的国家目标条款规范性提供理论支撑。

本文原题为《国家目标条款的规范力——以德国宪法为借镜》，首发于《中国法律评论》2023年第5期思想栏目（第128-145页），原文20000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

• 本文是研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“国家治理现代化背景下保证宪法全面实施制度体系研究”（批准号：23ZDA074）的阶段性成果。

目次

一、问题缘起：合宪性审查对国家目标条款的激活

二、历史沿革：国家目标条款规范力的递增

三、审查框架：从禁止不足向禁止过度的回归

四、进路新探：核心发掘、法律宪法化与诫命耦合

五、未来展望：国家目标的宪法教义学

问题缘起：合宪性审查对国家目标条款的激活

近年来我国合宪性审查工作逐步深入，不论是对法律案的审议还是对法律之下规范性文件的备案审查，关于合宪性问题的讨论都越来越普遍和明显，所涉及的宪法条文类型也更加多样。除了容易引起个人对自身权益关切的基本权利条款，还有我国宪法中极具特色且为数不少的、以“国家+特定任务/目标”的诫命式要求作为规范内容的条款，也已被合宪性审查所触及。

最具典范意义的，是2021年全国人大常委会修改《人口与计划生育法》过程中对合宪性问题的研究。此次修改涉及将人口政策由“控制人口数量”调整为“调控人口数量”（以“三孩政策”为标志），以契合人口发展形势的变迁。此种立法理念的方向性转换，是否仍符合宪法上关于计划生育的规定，存在争议。

为此，全国人大宪法和法律委员会在审议报告中，专门就修正草案的合宪性进行了论证，并对《宪法》第25条关于“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的规定进行了解释。全国人大宪法和法律委员会在审议报告中指出，在规范特点上，第25条“体现了问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一，具有相当的包容性和适应性，可以涵盖不同时期实行的生育政策、相关工作及配套措施”；因此，重点围绕实施三孩生育政策的法律修改，是“与时俱进理解和把握宪法规定和精神的具体体现，也是与时俱进通过立法推动和保证宪法实施的生动实践，符合宪法规定和精神”。

在法律草案审议中进行这样具体、充分的实质性说理论证，是阐述宪法内涵和精神的正式合宪性审查，是全国人大常委会行使解释宪法职权的体现，在立法活动中具有开创意义。

另外一个鲜明的案例，是在全国人大常委会的备案审查中，连续两年涉及考察相关下位法是否符合《宪法》第19条第5款关于“国家推广全国通用的普通话”的规定。这里的学理问题是：如何诠释一个概括性很强的“诫命性”宪法规范，从而判定其是否违背其目标方向的情形。

此外，备案审查中还出现了对地方性法规合宪性的判断需要综合考量不同宪法条款的情形，如对以《宪法》计划生育条款为支撑的强制亲子鉴定制度的审查。这里涉及，国家推行计划生育的宪法义务如何与其他的义务（如第49条第1款的“保护家庭”）乃至基本权利条款（如第38条的“人格尊严”）相协调？宪法的诫命义务是否且在多大程度上可在法益权衡中有所退让限缩？国家的宪法义务和公民的基本义务（如第49条第2款的夫妻计划生育义务）是怎样的关系？

此种以“国家+特定任务/目标”的诫命式要求作为规范内容的条款大量存在于我国宪法的序言和总纲中。相比基本权利条款，这些条款以往很少成为宪法学研究的议题。先行的实践已经激活了沉睡的宪法条款的适用，必然也将促进理论研究的跟进，相关学理的开拓又回过头来为涉及这些条款的合宪性审查提供更为有力的支持。例如，在“交警查手机”的备案审查案例发生后，多位学者对宪法上的通信自由与通信秘密展开了细致的分析讨论，引起了一波研究热潮。而这些关涉公民基本权利的案例之所以能引起学界的问题意识和快速回应，又与有关条文具备中国语境下的独特规范内涵以及近年来宪法学界对基本权利理论的成熟累积有极大关联。

宪法文本反映出特殊的中国问题，彰显深入发掘本国宪法教义的可能性与必要性，坚实的理论研究则为此提供有力保障。成熟的宪法释义学会天然地根植于本国宪法文本，立足于“第一手的注释”，并借助各种可具普遍启发意义的理论学说形成具有说服力的宪法诠释，以最终服务于本国的合宪性审查工作。因此，叩开“合宪性审查时代”大门的宪法学应更加坚定地将学科任务聚焦于宪法释义，为宪法规范的有效运用和落实提供智识支撑。

我国合宪性审查所激活的此类以“国家+特定任务/目标”为规范内容的条款可以在比较法上找到参考对象。在德国法上，有所谓“国家目标条款”，如德国《基本法》第20a条“同样出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构对自然生存基础和动物予以保护”。

按德国学界通说，“国家目标条款”是“对国家课以持续地重视或实现特定任务及目标的义务性的、具有法律约束力的宪法规范”。按照我国部分学者的观点，它们属于进入宪法并因而拥有宪法规范地位的国家政策，表征着最高法律文件对未来社会生活的政治期待，对国家具有引导作用，可被称为“国策条款”。德国亦有学者认为，国家目标条款所发挥的宪法规范功能之一，就是升格政治目标，为其确立宪法上的约束力，使之得以恒久地贯彻。

在中文日常用语中，国策指“国家的基本政策”，政策又指“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”。然而上述宪法条款是为国家本身设定某种行动目标，并不是对国家公权力所欲达致的针对社会、个体的政治主张的简单复制与宣告，因此“国策条款”似无法有效地将政治决定的易变动性、自由形成性、自执行性与宪法规范所应具有的稳定性、至上性、全面控权性的矛盾予以化解。此外，它也与上述条款的原则性、前瞻性特征不尽相符。为此，本文采用意涵更为准确的“国家目标条款”来指谓我国宪法中那些“国家+特定任务/目标”规范。

“我国宪法同一些外国宪法相比较，一大特色就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业，在宪法中都有体现、都有要求。”存在大量的国家目标条款可谓我国宪法的重大特征，也是“根本法”“总章程”式宪法观的集中体现。因此，全面铺展中的合宪性审查必然会涉及越来越多的国家目标条款，这就为宪法学设定了建构国家目标条款解释方案的学术任务。明晰这类规范的结构内涵与作用进路并提供相应的审查框架，无疑会有效地助力合宪性论证说理。实践与理论携手并进，才能真正发挥国家目标条款约束、引导公权力并进而辐射全体社会的规范功能。

由于我国对于国家目标条款的教义学建构还处于起步阶段，有必要适当参考相对成熟的比较宪法学上的原理。因此，本文首先尝试系统梳理德国“国家目标条款”的规范、理论和实践变迁，并阐释强化该类条款规范力的最新发展，而后在扬弃的基础上为中国合宪性审查中相关条款的解释适用提供初步的分析方案。

历史沿革：国家目标条款规范力的递增

国家目标条款相比其他宪法规范，原则性、纲领性都格外突出，主要体现宪法对特定事务的概括诫命要求而非具体的行动规则或禁止性要求，属于一种目的程式，而非具有明确要件前提和与之对应的法律后果的条件程式。

相较于包含着“确定性命令”的规则，国家目标条款则属于体现“最佳化命令”的原则规范，虽然也具备作为法规范的强制性和作为宪法规范的至上性特征，但其适用方式则主要是综合了相关法律与事实可能的衡量，而非分析性的涵摄。国家目标条款作为原则规范的属性，充分地体现在其简洁抽象、面向未来并以单纯的任务宣示为主要结构的语句内容之中。

这种规范语言上的开放性易被误解为规范性本身的开放乃至否定。这点也可在国家目标条款规范性的发展进程中得到印证。德国《魏玛宪法》就已极大地对社会国家学说进行了规范创制的尝试，首次在现代宪法中产生了大量的国家目标条款，但它们的规范强度则经历了由近乎于无而逐渐递增的过程，其规范作用进路也在探索中不断明确。厘清历史经纬，有助于审视我国国家目标条款规范性的发展空间，并为创设更有力的释义工具盘点历史资源。

（一）国家目标作为宣示性的纯粹纲领

国家目标条款规范性的命运和基本权利条款乃至宪法整体的实定性发展关联紧密。在法国《人权宣言》对基本权利成文法化之后，同时受到美国宪法至上理念的影响，欧陆曾经浮于自然法、理性法等非实定法层面讨论的基本权利，逐渐转向以借助道德权威影响实定立法的方式参与进社会秩序的重塑。然而这种方式自身存在恣意解释基本权利的可能，加上传统的描述性、宪制性的宪法观念仍然强大，等级封建制度还有极大残留，对专制权力和公民权利并无成熟的监督、救济机制，凝结着浓郁价值色彩的基本权利的规范施展常与现实的政制结构发生冲突。

这些都削弱了基本权利的规范强度，使其长期被视为“关于国家权力行使的客观、抽象的法规范”，“因没有对象”而不具备全面、至上、直接的防御功能，只能作为要求立法者构建“公民状态”（Bürgerstatus）的委托或目标设定。“个人自由权的意义在于，在有法律担保时可禁止行政机关所具有的禁止权”，所有的自由在本质上只是“免于违法强制的自由”，这意味着宪法所宣示的内容必须依赖立法实现，“立法建构”和“依法行政”在公民自由的现实化中居于核心地位。这种观念直到德国《魏玛宪法》时期仍在延续，并由此影响到了寄居于基本权利之中的国家目标条款的规范作用。

除传统自由权外，《魏玛宪法》的“德国人的基本权利与基本义务”编还包含了许多第二、三代权利，涉及社会保障、经济、教育及文化等众多领域，它们虽有权利之名但实则是指向未来、有待立法进一步建构的社会秩序设想。例如第151—165条规定了“经济生活”，大部分是目标设定、制度性保障、特别立法委托、特别保护义务、法律保留授权、宪法禁止、基本义务或组织法的内容。

这些“基本权利”条款聚集了各类“实质宪法规范”，充满异质性，更为探讨它们的规范性增添了障碍。很多条款因区别于经典自由权的开放性、概括性表述，而被认为不具备实定法效力。安许茨（Anschütz）就认为，这其中确有一部分属于“包含着现时且具有废弃效果的权利的规定”，但更多的是并非如此的“指导方针与纯粹纲领”，按照它们自身的条文表述，有些“明确需要通过落实性法律予以具化实现”，有些虽无明示，“但如果没有法律对其内容和效果界限予以进一步规定，则事实上无法被落实”。这种将宪法中的“纲领”规定排除出“实在法律”体系的绝对二分法，延续了强调立法对宪法实在化具有决定性的观点，虽然赋予了传统自由权宪法层面的规范效力，但并未正视那些不含主观基本权利的宪法条款的规范能力。

同时期的托马（Thoma）虽然也强调这些规范对公民不产生主观权利，但其仍然是“针对由宪法所建立的公权力的法规范”，同样“对立法者施以按照特定方向制定相应法律的要求”，而非纯粹的无法律拘束力的纲领性宣示。他还提出，“如不违背诚实信用，那么对某一基本权利规范的符合其文义、教义史和制定史的若干解释中，法律科学总是倾向于能最有力展开相关规范司法上效力的那个”。

对于这样的预设，施米特表示了部分反对。他认为，个人自由权或可以此施展其规范效力，但对其他种类杂多的宪法规范不应武断地按照相同标准一昧追求高强度的实在化，否则可能会发生权力结构翻转，使司法权甚至行政权以“宪法至上”而否定“法律优位”从而凌驾于立法之上。因此施米特主张按照宪法条款的实在性、现实性、可执行性这三个要素的强弱来评价其应可具备的规范进路。

实在性和现实性即指宪法规范的可直接适用性，与条款的具体和精确程度高度相关。按照这一判断标准，有些条款可“直接由法律适用机关在司法和行政中适用”，无需立法者的“中转权威”；有些对立法构成须得注意的方向指引，但亦需立法者的建构形成；有些则具备“解释性的可利用性”，即法律适用机关可通过法律的不确定概念及法律赋予的自由裁量，在执行法律时将实质宪法的要求纳入权衡视野，以此实现宪法规范的实在化。

施米特提出的这后两种规范实在化进路，对后来国家目标条款规范性的充实产生了重要影响。可执行性则指相关规范是否属于“明确的、可径直执行的具体命令或可预计的涵摄可能”。按此要素的强弱划分，有些条款与普通法律无异，都可直接约束司法和行政；有些是对立法者可直接执行的个别明确指示；有些是关于现状的、针对所有国家机关的原则性指引；有些是关于未来的目标设定。这种划分意味着，很多后来被视为国家目标条款的宪法条款，同样具备一定的法规范效力，“有关各方都应忠实予以照顾和适用”，但具体限度须保持在其相应的可实在化、现实化的约束进路之内。

施米特的分类讨论是富有洞见的，至少打破了纯粹的“纲领说”，为国家目标条款的规范展开提供了更多可能。但是在德国魏玛时代，“自由”与“民主”这两种观念高度同一，基本权利保障和民主政治施行被认为是一体两面的同一进程，民主立法必然会忠于宪法从而维护好、实现好基本权利。

因此政治代议机关处于法秩序的核心，不论是防御权条款还是被冠以基本权利之名的国家目标条款都很难离开法律而进入实际生活。施米特的观点也反映出他对立法者角色的强调以及对法律优位原则遭侵蚀的担忧。在魏玛共和国的中后期，由于议会多数形成困难，司法权在基本权利保护和实现中承担越来越多的角色，并由此开始对不同宪法条款建构深浅不一的审查密度，以同样切实约束立法者。然而司法实践很快就被纳粹上台所打断。

（二）国家目标条款规范约束性的确立

在德国魏玛共和国的最后时光，斯门德的学生维尔克（Wilk）试图从整合理论出发，论证强化宪法中许多原则性条款的规范性。维尔克采用现象学的基本理论，认为宪法规范作为精神性的实存，不是凯尔森式的纯粹用于认识实然的逻辑判断图式，也不是施米特式的完全超脱于规范的纯实然的、关于国家实质形式的政治决断，而是对国家及其权力展开进程具有整合性、目的性、全面性的本质规定。

因此概括性很强的“国体规定”亦属于法规范，需要并且能够持续实在化，从而才能不断整合国家和法秩序以使生活共同体的精神纽带保持同一。依循这种诠释原则，国家目标条款的规范进路可以有更多的发展可能，托马、施米特等人的学说也为德国《基本法》时期的探究提供了丰富的学理基础。

“二战”后的德国《基本法》并未延续《魏玛宪法》对经济社会问题作出全面具体规定的做法，但这主要是因为制宪时德国尚被同盟国实行军事占领，处于分裂状态，政治前景并不明朗，加之重建任务繁重复杂，有必要为代议机关留有更为充分的政治探索空间。因此制宪者将其视为临时宪法，其仅初步搭建起基本的国家机构以恢复国家性，并先行规定了可直接生效和落实的各类经典自由权，奠定了自由的民主性法秩序作为国家政治生活的基本框架，经济制度和社会制度则有待日后统一时由新的全德宪法确定。

在这种情况下，伊普森（Ipsen）认为不应过多纠结于《基本法》的临时性，而应重视其宪法性，深入研究那些对共同体而言最为基础、核心的根本性决断。他受到维尔克的启发，明确提出用“国家目标条款”来称谓《基本法》中塑造“国家形象”的第20（法治国）和28条（社会国），认为应加强其规范性的挖掘，否则宪法就无法有力地引导和回应混沌中的社会现实。

直到20世纪70年代，由于德国联邦宪法法院主导下的宪法诉讼得到全面实践，围绕实定宪法而展开的释义逐渐成为国家法学的主要内容，国家目标条款的规范性意涵及其体系地位才经朔伊纳（Scheuner）而得到全面的分析。朔伊纳认为，国家目标条款不是单纯的纲领方针，而是对立法具有定向指示作用的约束性宪法条款，如果立法者忽视或违反则相应法律无效。

此外，在宪法解释和法律解释中，国家目标条款还构成解释及权衡要素，公权力必须予以关照。但尽管如此，其约束效果依然不可与基本权利条款同日而语。一方面，国家目标条款规定的是原则性问题，立法者被赋予了极大的形成自由；另一方面，其不产生个体的主观请求权，不像防御权一般进行消极划界，而更多是为未来设定路线。

20世纪80年代对国家目标是否应扩容的讨论增多，联邦德国内政部与司法部于1981年秋成立了由七位法学教授组成的“国家目标条款与立法委托”独立专家委员会。该委员会于1983年8月提交的报告全面接受了朔伊纳的观点，并给出了前述德国学界关于国家目标条款的通说定义。

该报告强调了国家目标条款的法规范性质和效力，指出长期的立法不作为或者明显与之相悖的法律制定、适用及解释会违反宪法并承担相应的法律后果。在此之后，德国学界基本延续了该报告对国家目标条款规范效力的各种分析。对此，已有学者结合德国实定法的变动及关联理论的发展予以了介绍梳理。总体而言作为一种具备直接法律效力的宪法规范，立法者有义务对国家目标条款进行立法具化，行政和司法机关则必须在适用和解释法律时将国家目标作为宪法上的基准，从而为自由裁量、对不确定法律概念及概括条款的解释和法律漏洞的填补等进行价值辐射与填充。

尽管如此，当前在国家目标条款作为合宪性审查基准时，德国联邦宪法法院采取的通常是“禁止不足”的审查框架，该框架下通常以公权力不作为的“显著性”与否作为违宪标准。面对这种较低的审查密度，各类公权力尤其是立法机关很轻易即可通过合宪性论证。例如，德国《基本法》第20a条以国家目标条款的形式对国家课以环境保护的宪法义务，但实践中少有不合宪的裁判，对此德国联邦宪法法院前院长福斯库勒（Voβ kuhle）曾感叹：“对于环境保护《基本法》有何贡献？冷静地说：微乎其微！”

此外，宪法作为框架秩序并不意味着相应的边界是静止和决然明晰的，立法者有很大的形成自由对其进行填充、具化，并进而形成一种法律化的宪法解释。因此立法者也被认为是建构性的第一宪法解释者，宪法规定与普通法律的构建间存在一种交互关系。在这种情况下，就更有必要追问国家目标条款对立法者的规范力到底是否充足，尊重立法机关基于民主正当性而享有的形成特权与自由是否意味着国家目标条款的规范密度必须低位运行。在国家日益承担起福利供给、风险预防和生态保护等国家任务且落实手段更加隐蔽柔性的今天，法治国下的个人自由的实现与保障越来越取决于国家对自由前提和机遇的建设分配，上述情形是否实际上意味着宪法在对国家的调控功能上越来越捉襟见肘？

诚然这或许是个二律背反。一方面，随着客观世界的变化，国家的角色定位发生了极大改变，宪法似乎有必要保持克制以维持国家能力的充足；另一方面，宪法以控权为己任，面对国家扩张又不应以政治机关的立法优先级为借口而成为彻底的“开放宪法”。这种矛盾性也说明，在以“显著性”为核心标准的“禁止不足”审查模式难以为继的情况下，国家目标条款的规范进路不应止步不前，需要随着客观世界的变迁而努力创设新的教义工具或释义结构。

审查框架：从禁止不足向禁止过度的回归

国家目标条款的教义学建构有着很强的实践指向，在合宪性审查的语境下首要工作就是要构筑清晰严谨的审查框架，为审查的展开提供妥善的步骤指引和思维层次，同时也为理论探究提供思考路径和对话平台。审查框架的选择关系到审查密度的高低，对国家目标条款规范进路的创新空间有着重要影响。

在2021年的“气候裁定”中，德国联邦宪法法院就选择回归到“禁止过度”的审查框架和司法策略中深入诠释宪法中环境保护这一国家目标条款的内涵，将大量的客观规范要求嵌入基本权利限制的合宪性论证阶层之中，以此寻求国家目标条款规范进路的新发展可能，为丰富国家目标条款的规范学理迈出重要一步。此种选择策略，对于在我国的国家目标条款合宪性审查中，找准论证切入点和合适的理论工具有着很好的启发意义。

（一）不足的指控与显著性标准下的充足

为有效履行《巴黎协议》，把全球平均气温升幅控制在相较于工业化前水平2°C之内，并努力限制在1.5°C之内，德国《气候保护法》第1条宣告德国将于2050年实现温室气体中和，第3条第1款、第4条第1款第3句及附件二规定到2030年温室气体排放量相较1990年应减少55%，并按领域分配了年排放量，但并未明确此后的减排目标。该法仅在第4条第6款规定，德国联邦政府应于2025年通过行政法规确定2030年后的年减排量。对此包括孟加拉国和尼泊尔籍的若干未成年人在内的个人和团体，向德国联邦宪法法院提起了共四项宪法诉愿。这些主观性诉讼虽然都以防御权为支撑，但具体告诉的基本权利侵害方式是国家的作为不足。换言之，诉愿人期待裁判的核心议题是国家是否充分履行了《基本法》所课以的宪法义务，如国家目标条款的要求或基本权利保护义务。

诉愿人认为：第一，国家负有保护个人生命健康权和财产权等基本权利的义务，除不主动侵犯外，还应通过制定法律、建构制度等方式保护其免遭第三方侵害，包括气候变化造成的损害与危险。国家违反保护义务同样侵犯基本权利。上述的宽松立法将导致德国在2030年前排放过多温室气体，加剧气候变化，进而损害当代人及后代的相关基本权利，因此国家未有效履行基本权利保护义务。

第二，国家负有维护人性尊严、建构“社会国”、积极保护生态环境的客观宪法义务，个人享有“生态性最低生存保障权”或“合乎人性尊严的未来权”。人若要有尊严地生存，除了最基本的经济保障外，还要有最低限度的生态环境基础。不论是物理性生存，还是人际交互的维护，抑或对于社会、文化及政治生活的共同参与，都须以较好的生态环境为前提。为此国家有义务提供基本的生态性保障。

然而这些指摘“作为不足”的诉愿并未得到支持。

首先，履行国家保护义务、制定落实各类保护措施是立法者的优先事务，其享有较大的形成自由和裁量空间。作为基本权利的客观面向，保护义务的功能不在于相对确定的“防御—禁止”而在于较为抽象的“要求—作为”。对于立法者是否采取了足够措施以履行基本权利保护义务的问题，司法审查空间始终是有限的，审查密度一直较低。只有当保护预防举措完全缺位，或者相关的规定、措施对实现保护目标明显无效或完全不足，又或者极大地滞后于保护目标时，才能认定其违反了保护义务。根据这种“显著性”标准，相关减排规定对于保护生命健康和财产权总体上是有效和充足的。

其次，“生态性最低生存保障权”确有相对于生命健康权、财产权的独立意义。为了履行基本权利保护义务，国家虽同样要维系一定的生态基础，但除减排外，还可通过各类“适应性措施”来实现，如改善基础设施、迁移人口等。但是，仅凭适应性措施却无法维系人的社会性，不能确保个人可以有尊严地发展其人格并参与共同体的整合，也难以满足社会、文化和政治生活得以展开的特殊生态性前提，甚至在极端情况下某些适应性措施还不得不极大限缩各类公共生活。

但是德国不仅加入《巴黎协议》还为切实履行协议制定了专法，规定了详细的减排目标与举措。虽然该法目前只具体规定了2030年前的减排量，但确立了在2050年实现碳中和的远景目标，并为此建立了动态调整机制，这些对于阻止灾难性的气候恶化是有益的。也就是说，目前的立法力度是可以满足生态性保障的“最低限度”的，国家并未违反这一方面的给付性宪法义务。

由此可见，诉愿人希望在“国家—私人—环境”的基本权利保护义务，或者“国家—私人”的社会权给付框架下，考察相关立法。这些框架都是为了解决“禁止不足”。不论是为了保护基本权利，还是为了实现人的尊严性、社会性生存而减排，这些宪法义务都是通过给国家设立某种概括性目标而产生的，并且因环境气候的整体性而指向国家的体系性建构作为。这样的义务规范在本质上属于未明确列举的国家目标。因此，“不足而致违宪”的观点最终并未被采纳，立法机关的判断得到了充分尊重。

（二）对一般自由的限制性预先影响

在否定了对“作为不足”的指控后，合宪性审查转向了“禁止过度”的考察思路，总体上试图按照防御权的审查框架展开分析论证，并最终得出了立法“作为过度”而部分违宪的结论。至于选择何种防御权，德国联邦宪法法院首先延续了既往裁判和学界通说的观点，再次指出国家目标条款属于纯粹的客观法规范，不产生主观公权利，否定了直接基于“环境权”而提出的主观性诉愿。之后，其以个别诉愿人提出的“一般自由遭侵害”为切入点开启三阶层审查。

追求碳中和不仅是为了履行基本权利保护义务，更是为了有效实现国家目标。只有大气中的温室气体不再因人类活动而不断大量累积，气候暖化才会停止，才可避免全球平均气温逾越临界点后所产生的不可逆的环境灾难。所以实现碳中和是国家无法回避的宪法义务。经过科学考量与利益权衡，并参照《巴黎协议》中的国际目标，法律又可确立实现碳中和前本国的控温增幅，并将其科学换算为相对确定的、具有约束性的且难以增加的二氧化碳排放预算。由于日常生活中的各类行为都会直接或间接地产生二氧化碳从而耗用该预算，因此其实质上是对包括一般行为自由在内的各类自由权展开程度的“预算”。

若预算分配失衡，短期内过多排放会使气温增长过快、生态灾害频发，那么为了生存安全后代的减排压力就会非常大，借由科技发展实现零碳生活模式的窗口期也会很短，届时为了有力控温就只得极大极深地限制各类权利，且限制的正当性也更容易证成。如是，关于2030年前排放量的规定会“牵一发而动全身”，实则是在分配整体排放预算，更是在分配不同世代的“自由”，其必然在当下就对2030年后人们的基本权利产生“限制性预先影响”。并且由于实现碳中和是宪法义务，因此这种预先影响既有事实效果，更有法律效果，须及时接受合宪性审查。

至此这一论证过程在外观上仍承继了传统防御权审查框架的三阶层结构，并考察了前两个阶层的内容。但是，论证极大地扩张了“基本权利保护范围”和“基本权利限制”的范畴，用非常抽象、概括的“自由”代替了具体的基本权利，用“限制性预先影响”代替了通常可非常具体的限制行为，在后续的“限制的限制”部分也没有展开经典的比例原则四阶层审查，而是进行了一种耦合式的客观性比例原则论述。并且除了传统的合比例原则外，符合国家目标条款也构成了合宪性的前提。

这些都会引起极大的误解，即这里的“禁止过度”审查似乎并非传统的防御权审查作业，而是在试图明确一系列具有一般性的宪法义务的内涵。有学者认为，这样的论证实际上采取了一种“移花接木”“借壳上市”的策略。换言之，这并不是在审查某种针对具体基本权利的限制是否过度，而是通过引入一种比较的视野来考量未来限制和现在限制相比是否公平、均衡，国家对气候保护体制的建构是否符合宪法上国家目标条款的客观要求，是否充分履行了合乎比例的对后代的照顾义务。

通过对基本权利保护范围的概括化列举，对限制概念的扩充，以及将符合国家目标条款作为基本权利限制合宪性的重要前提，大量案件或可“借道”基本权利诉愿程序从而激活宪法环保条款的运用。但是，审查始终坚持了防御权框架而没有展开使用更贴近待决问题的保护义务或平等权框架。这可能是为了防止为社会保障、国家债务等同样涉及世代间平等的政策问题，打开主观诉讼的大门，从而产生滥诉以及政治问题司法化的风险。

这也警示我们，在尝试提升国家目标条款的规范强度时，虽可借用防御权的审查框架和成熟教义，但不应倒向完全的主观化解释，而是应如施米特所说，探索与规范表述的实在性程度相匹配的作用进路。此外，这种将纯粹作为客观法的国家目标条款与具备主客观双重性的基本权利结合起来，并以主观性基本权利的防御权审查框架为论述架构的做法，受到了制度性因素的支配并具有一定的偶然性。

一方面，德国的基本权利宪法诉愿主要是主观诉讼，在宪法未明定环境权的情况下，不借助经典自由权的申诉难以使专职宪法审查机关有机会触及并进而阐释国家目标条款的规范意涵；另一方面，气候问题的特性可以将国家的作为不足转换评价为作为过度，并由此衔接上防御权的审查框架并使用相应密度的审查基准和论证工具。这也启示我国，在探索国家目标条款规范进路时，应注意中国的合宪性审查制度特点，并充分把握实然层面的问题属性，有的放矢地选择是否结合使用基本权利的审查框架和规范基准。

进路新探：核心发掘、法律宪法化与诫命耦合

在主观防御权的保护范围和限制行为都被相对客观化后，“禁止过度”审查的最后环节即限制行为的合宪性论证，更是通过集中阐明大量的客观法要求，从而完成了对国家目标条款规范进路的开拓。首先，作为纯粹客观法的国家目标条款与具有双重性质的基本权利条款在主观性宪法诉讼中的综合解释结构得到了明确：基本权利限制行为除应合比例外，还须首先符合国家目标条款。

此外，国家目标的概括诫命得到了具体诠释，并融入基本权利限制的合宪性标准之中。一方面，结合客观事实的自身规律和秩序结构，相应国家目标条款的规范核心可被深入发掘，从而适当限缩立法形成自由；另一方面，立法者仍在国家目标条款的实在化进程中发挥重要角色，关键立法宪法化后可填充国家目标条款的核心意涵。总体而言，回到“禁止过度”审查框架的合宪性考察在说理形式上是在查明公权力是否突破边界、侵害权利，但在说理内容上则主要在考量其是否充分地履行客观诫命、达致国家目标。

（一）国家目标条款自身的规范核心发掘

德国《基本法》上的国家目标条款是可司法适用的宪法规范，虽然其因抽象需要进一步具体化，且立法机关享有具化特权，但其仍蕴含着可供宪法法院审查下位法律合宪性的规范标准，具有针对包括立法者在内的一切公权力的切实的法律约束性。民主政治机关的定期选举更迭可能会造成决策短视，难以有效统筹保护长远存在的生态环境，后代的“不在场”更无法使政治意见的形成有效照顾到未来世代的利益，所以国家目标条款对于立法者的形成自由仍要施以实质内容上的约束。发掘其规范核心即是对实质约束内容的探索。

国家目标条款是否也如同基本权利条款一样具有本质内容保障？即使是较为抽象且原则化的宪法条款，仍可有含义相对确切的“核”，从而确立相应规范的独特性。这种规范核心是立法形成和政治裁量的边界，也控制着规范本身的释义等宪法发展过程。发掘和厘清国家目标条款的规范内核，正是宪法学的重要任务，有利于将纲领性极强从而也极易“沉睡”的国家目标条款的规范性激活，发挥其约束、指导下位法的功能。为此一方面要重视规范文本，注重运用各种解释方法体察其中的微言大义；另一方面则要特别注意规范与实存秩序在各种时空维度中所产生的交互关系，提取宪法的整体坐标和恒常定位，以此为规范内核的探寻提供基点。

例如，气候属于生态环境的一部分，许多既有的德国联邦宪法法院裁判已经明确气候保护是环境保护宪法义务的组成部分。气候保护的关键又在于防止地球因大量人为温室气体排放而持续暖化，加上温室气体的累积和随之而来的升温是不可逆的，因此减排、控温并在临界点前实现碳中和，是气候保护的必须之举，也是环境保护这一国家目标的部分核心义务。此外，气候问题成因及气候治理都具备天然的国际性，没有全世界的共同努力地球暖化无法停止，因此积极参与气候治理国际合作并履行国际责任同样是宪法义务不可或缺的内容。

此外，立法者在确定控温目标并编制排放预算时，还须注意国家目标条款课以的对后代的特别照顾义务。一方面，立法者必须在大量的不确定性和模棱两可中保持足够的谨慎，对于已经有相当可靠证据表明的重大或不可逆环境损害的可能予以特别重视，不能以科学认识上的局限为由忽视懈怠；另一方面，气候保护必须可持续、合比例。立法者虽可在权衡后不按照科学上的最严格标准来行事，但也不能盲目乐观地宽松决策，置后代利益于巨大的风险中。

首先，当前法律所规定的2030年前的排放量不能大过控温临界点，否则之后宪法所要求的气候保护义务就无法继续落实。其次，即使排放总量稳妥克制有利于良好气候的维系，但具体的预算分配不能前松后紧，以单方面地将环境保护负担和减排负担转移给未来，从而导致后代为阻遏气候暖化而不得不采取无法想象的、突然的、极端的但又可被正当化的基本权利限制措施。国家要非常谨慎地对待自然生存基础并将之传于后世，以使后代不必以付出彻底的自我禁欲为代价来保护它们。

（二）法律宪法化中国家目标条款的形成性延伸

除了对宪法条文规范自身核心的发掘，立法者对国家目标条款的关键性的立法具体化也应作为宪法层面的审查基准，包括立法机关自身在内的所有公权力机关都须予以注意。这种法律层面的具体化，归根结底是一种解释性的建构，是对宪法规范性的辅助性延展。一方面，立法机关受到宪法约束，有宪法义务落实相应的国家目标；另一方面，宪法语言的开放、抽象也需要得到法律的填充，没有立法的具体转化，国家目标条款的实效性是难以想象的。

德国《气候保护法》第1条第3句将《巴黎协定》中的控温目标作为该法的“基础”，即所有的规范都以此为核心而制定展开。同时，确定具体控温数值也是落实宪法上气候保护目标的关键环节，气候法制整体皆须以此为指引。换言之，当从定性的角度确认了气候保护、实现碳中和也属于宪法环保义务的组成部分后，确定控温增幅就从定量的意义上为实现气候保护提供了总标准，属于对宪法上国家目标必要的基础性、关键性具化。

其一旦确定，立法机关自身也要受其约束，其他的更为具体的法规范也须与之一致。当然这并不意味着立法者不能对“基础”本身予以调整，相反立法者必须与时俱进。但是这一调整不得随意，要密切联系国际共识、把握好气候问题的全球性特征，还要有充分的、新的气候研究成果作为认知支撑，并且必须要在议会保留的前提下，经由公开透明的多方政治商议后以法律的形式进行。

但是法律宪法化的辅助路径不能掏空宪法效力的至上。其一，不是任何立法具化都可以成为宪法层次的约束标准。只有对于实现相应国家目标而建构的整体法律制度有基础性、根本性和必要性的规定，才能具备宪法层面的规范性。在衡量是否具备上述性质时，需要结合国家目标条款所调整的事实领域的特性，尤其注重专业证据和国际共识。其二，立法机关进行的重要的基础性建构仍然要受到宪法本身的控制。这就类似于，财产权等基本权利的保障、实现虽然极大地依赖于法律对相应制度的搭建，其限制也可通过法律保留而普遍实现，但宪法层面仍存在“本质内容保障”，法律限制也必须止步于此。

总之根据气候问题的特点，国家目标条款所确立的环保宪法义务可进一步具化为通过碳中和实现有效的气候保护、积极参与国际合作、经议会立法形成具有宪法基准效果的控温目标、控温目标与排放预算必须特别注意照顾后代等要求。它们都服务于有效、准确地实现气候保护、环境保护这一总的国家目标。值得注意的是，这些具体化后的宪法义务既有要求性的也有禁止性的，例如确定控温目标必须议会保留，预算分配必须符合比例原则等。与基本权利保护义务类似，要求性义务的合宪性判断标准主要是其不作为的“显著”与否，政治机关基于专业意见、价值权衡及公共商议而作出的民主决策应得到充分尊重。据此，相关立法对于实现有效的气候保护并未有明显不足，因此并未违反上述要求性义务。

（三）国家目标条款与基本权利中合比例诫命的耦合

对于上述禁止性义务的审查密度则相对较高，预算分配是否合比例被作为“禁止过度”的检视要点。并且，国家目标条款的合比例诫命和基本权利作为主观防御权的规范要求产生了耦合，因此在通过核心发掘和法律宪法化对国家目标条款的规范性进行探索后，防御权审查框架中的比例原则审查部分又集中对耦合的合比例诫命予以了综合阐发。

基于国家目标条款所阐发的合比例要求，实际上源自“代际公平”的规范诫命，其教义框架在相当程度上接近平等权的审查框架。“禁止过度”为主的合宪性审查对此稍加触碰就又收缩回防御权框架，表现出对平等权教义论述的谨慎，因为只有在一定的前提下宪法才跨世代地合比例保护基本权利。首先国家的行动要对未来自由造成不可逆的危险，其次这种预先性影响不光是事实上的还必须是法律上的，最后立法者必须已然将国家目标条款具体化从而形成明确清晰的刚性约束，使限制性预先影响的做出成为一种宪法义务。满足这些前提才能开启主观性的宪法诉愿并进而触及代际公平问题。

尽管如此，在针对“基本权利限制”的合比例审查部分又出现了“国家对迈向碳中和的过渡过程应有长远前瞻性的规制”以使“减排负担可以跨越世代分配且不单方面不利于未来”等概括化的比例原则要求，并再度强调作为客观法的国家目标条款同样蕴含合比例义务。这种对防御权框架中比例原则的使用仍有许多与传统教义不尽相同的论述，反映出对特定客观法规则的阐述。

具体而言，实现碳中和需要在较长时期内持续减排，各类自由也会因此持续地受到程度不一的限制，所以立法者应以可持续的规划性视野确定减排路径，均匀分配排放预算，使自由权利在过渡期内始终得到妥帖维护。法律对2030年前排放量的规定较大地耗用了预算，且到2031年时排放水平仍较高，一般大众的生活方式极可能仍与二氧化碳排放高度相关，因此剩余预算会难以为继。

虽然国家目标条款要求的气候保护并不是具有绝对和通常优先地位的宪法法益，其需要同其他宪法法益及原则平衡、协调。但是随着气候灾害的增多和剩余预算的紧张，减排控温的紧迫性、必要性会不断升高，气候保护在法益衡量中的权重也会不断增大，对基本权利限制的范围、程度也会不断加深甚至超出今日的想象。对此立法者必须及时、充分地预防，克制谨慎地耗用预算，打好提前量、赢得主动权，并尽快开启碳中和过渡，尽早实现零排放，使各类基本权利在未来仍能得到充分、有效的行使。

虽然仅靠立法者不能实现上述目标，但其必须为此设定基本要求，包括及早制定进一步减排目标，为有效落实提供必要的指引。预则立不预则废，如果立法暧昧、模糊、怠惰，则各类社会参与和产业调整就会动力匮乏。虽然法律规定，德国联邦政府应于2025年通过行政法规确定2030年后的年减排量，且阶段式的规划更迭是合理的，但这一授权仍在部分重大问题上缺少明确性，无法对未来的减排进程施以充分引导。例如，该行政法规可规定多长时间跨度内的年减排量？是否应定期调整更新？并且，五年的准备时间可能对部分领域的进一步低碳转型是不够的。因此对立法者的授权必须包含更明确且更具前瞻性的要求。

此外，为维护法律保留原则、确保民主监督，制定行政法规的授权也应明确授权的内容、目的及范围。行政法规的对外影响越大，授权的确定性应越高，如果涉及对基本权利的限制，则有关的核心问题应由议会保留。对2030年后减排量及路径的规定，必然会极大地影响基本权利的行使，因此有必要首先在法律层面通过广泛、透明的政治商议形成基础性共识。

但是这并不妨碍立法者可在一定前提下授权行政机关进行更为灵活具体的规定，因为气候治理本就是一个动态过程，需要随着科学认识的深入而不断调整，这也有利于在客观环境的变迁中实现基本权利保护最大化。但是法律的授权并未明确行政法规应调整的2030年后的时间跨度、减排目标总量等关键指标，无法为后续减排路径的建构提供基础。立法者至少应为行政机关编制具体的年减排量，确定减排比例和达标时间。

由于立法者并未合比例地、富有前瞻性地分配排放预算，所以构成了对未来自由的侵害。笔者认为，合比例地分配排放预算这一要求虽然形式上被涵纳在“禁止过度”的合宪性要求之中，但实则反映了国家目标条款的核心规范诫命。德国宪法法院反复强调了分配需要有规划性和前瞻性，并以一种一般化、普遍化的规则设定的说理方式呼吁世代间的分配应总体均匀。

未来自由的主体既可能是目前尚在世者，更可以是未出生的后代，宪法法院超越个案要求立法者必须将目光投向深邃的未来，为其在可思维的向度上设定了一种总体规则范畴。同时，这种基本上已经将被保护权利和权利主体模糊化、抽象化的做法，很难再用传统的防御权中的比例原则教义予以涵摄，只能以国家目标条款中的后代照顾义务作为实定规范层面的支撑。国家目标条款与基本权利诫命上的耦合，为发展其规范性提供了教义辅助与实践路径，促进了其规范进路的创新发展。

未来展望：国家目标的宪法教义学

国家目标条款凝聚着宪法对国家参与社会秩序塑造所寄予的实质价值期待，充分释放其规范性，有利于贯彻“宪法是治国安邦的总章程”，真正发挥宪法对政治共同体的实质整合功能。不应以国家目标条款表述上的开放性和政策宣示性而否定其法规范性，应创新路径或工具以揭橥其作用机制。同时也应看到，宪法不是超验万能的圣典，无法为一切国家或社会行动提供巨细靡遗的规则。

宪法提供着一种包含着“有限”和“被约束”理念的结构化法治思维，可使宪法生活中的各方在冲突和不确定性中有所依凭并保有寻找终局性解决方案的期待。宪法的存在迫使一切国家活动及社会强制始终受到他者的边界控制。尽管边界会随着社会共同体自身结构的发展而变动，但“存有界线”本身不会消逝。界线的可变才使界线的永存得以实现。开放语言的文义弹性，反而使国家目标条款的规范性得以可能。前文所盘点的历史经验和新近实践表明，国家目标条款的实在性和规范进路虽然区别于宪法关于基本权利和国家机构的规定，但仍然可以向前发展，从而强化对各类公权力的约束和引导。

域外的学理资源和释义实践，虽然并不能为我国提供可直接套用的方案，但其中具有可通约性及启发性的内容，仍然值得我们重视，只有这样才能博采众长、兼收并蓄，在不断汲取和有机结合的过程中发展扎根本土、面向未来的中国国家目标条款的释义路径与方案。

有基于此，对我国国家目标条款的诠释大致可依循四条路径展开：

第一，注重宪法诫命与相应社会领域自身基本结构、规律的交互影响。这种考量并非以实然否定应然的规范性，而是借助自然科学、社会科学等其他学科的经验认知来阶段性地具体化、显明化较为抽象的规范意涵。

例如在合宪性审查实践中，需要探寻“国家推广全国通用的普通话”这一国家目标所设定的具体宪法义务，以考察在义务教育阶段不采用汉语言作为教学语言之一的地方性法规是否合宪。在这种情况下，规范解释就很有必要借助语言传播和语言教育的规律知识，以说明义务教育阶段的学习和使用对于推广某种语言是不可或缺的，因而开展义务教育阶段的普通话教育也就构成相关国家目标条款的义务内容。又如，“国家组织和鼓励植树造林”并不意味着国家有义务在我国各区域都大力推进植树活动，将各类生态系统都改造成森林。只有按照自然科学的经验规律适宜乔木生长或者人工种植不会产生负面生态效益的地区，才负有相应的宪法义务。

需要注意的是，不论是在宪法序言还是总纲中，许多国家目标条款都经历了“先实践、后入宪”的形成过程，以至于有观点认为其不过是宣示政策的“国策条款”，并不具备规范实效。但诚如本文所强调的，在宪法至上的语境下，即使是开放、概括的“国策条款”依然应该且可以发展出切实可行的规范进路。并且，这种实践基因恰恰成为了规范释义注重但不全面倒向实存规律的缘由。入宪前相应领域的经验累积和入宪后的实践新知，都可以成为国家目标条款规范展开的智识素材，在与宪法规范不相悖的情况下被抓取、转译为国家目标条款的规范释义。

第二，注重基础性法律中的关键性、起点性的概念范畴对国家目标条款核心的形成。实存社会领域的基本结构和普遍规律往往已被法律所吸纳，成为了法秩序内部的概念、范畴，并被有机转换为部门法层面的基本制度、原则或工具。这些关键性、起点性的法律内容，为宪法诫命与实然秩序的交互诠释提供了便利桥梁和过滤系统，在本质上也是立法者在“制定本法”时对所“依据”的宪法条款进行的建构式诠释，甚至部分国家目标条款的内容，是在长期实践后将部门法的核心制度升格入宪的。因此在与某一国家目标相对应的社会领域的基础性法律中，立法者所确立的关键性、起点性范畴应与国家目标条款的方向性要求对接，并在可被重点审查的前提下进行适度的宪法化，成为该条款的核心内容之一。

例如长期的实践已经证明，没有完善的生态责任制度，环境法制建设就无法真正有效推进。我国环境公益诉讼、生态损害赔偿、设立河湖长等法律制度都是为了密织生态责任网，实现明晰、高效、无漏洞的归责机制。全面生态责任制度的构筑既是法律实践的必然需求，也完全契合于环境保护的国家目标，是法律对国家目标条款核心的建构性发掘。因此可对其进行立法保留和宪法化，使立法者有义务在环境法典的编纂中将其设立为基础性生态保护制度，以防止被随意变动或搁置。需要强调的是，不论是实然规律还是关键性法律概念对国家目标条款规范内涵的延伸，都不是一成不变的，它们提供的仅仅是阶段性的释义启发，既需要与宪法规范相一致，又需要随着社会发展而变迁。

第三，注重全面准确、体系融贯地解读宪法文本。我国宪法的国家目标条款数目大、涉及广，生态环境保护等事项还同时涵纳多条目标，许多条款的自身表述也是粗细结合、意涵深远，因此在进行规范解读时应避免片面。例如，在解读计划生育条款时，要极为重视后半句关于“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的规定，这是宪法规范自身对“计划生育”这一抽象目标的具体展开。如果不重视这一表述，就易将“计划”置于该款入宪时的历史背景中进行解释，将其理解为限制人口增长的“控制”，忽略了其实质是“调控”的本意。

又如，在环境保护这一总的国家目标下，国家虽应“防治污染和其他公害”，但也应“保护珍贵的动物和植物”，因此在认定、应对动植物公害时还必须考量其珍贵性，尽可能避免采取灭绝式的公害处理方式，防止食物链和生态系统的崩溃。此外，体系融贯地发展国家目标条款规范性，也意味着相应的宪法法益不具备通常的优先地位，国家目标条款的规范内涵须与其他可能发生冲突的条款进行调和。例如，国家在履行“普及科学和技术知识”等国家目标时，需要同时保护公民的宗教信仰自由权等基本权利，对这些国家目标条款所产生的宪法义务应作出基本权利友好型的整全解读。

第四，注重与基本权利条款的工具互鉴。由于我国当前的合宪性审查制度基本属于纯粹的客观审查，不以公民基本权利有受侵害之虞作为开启审查的前提，因此基本权利理论也主要服务于相关条款合宪性基准的建构，国家目标条款规范性的展开不必借道主观防御权的合宪性审查。但是相较于国家目标条款的学理累积，我国宪法学对于基本权利的理论研究和释义展开已经较为成熟。

与此同时，我国宪法中部分国家目标条款也与基本权利条款存在诫命耦合，例如国家发展教育事业和教育设施的国家目标和公民受教育权，国家发展文化事业的国家目标和公民进行文化活动的自由等。这就为借鉴相对成熟的基本权利教义工具开拓国家目标条款的规范进路提供了基础。

例如通过发掘上述基本权利的制度性保障诫命，一方面可以充实基本权利的保障内容；另一方面可以为相应国家目标条款所表述的任务提供“保障基本权利”这一诠释指引，通过人权理论的辐射使国家目标条款所产生的宪法义务内容更为具体、更具方向。另外，在“环境保护”“自然资源的合理利用”“合理利用土地”“厉行节约”等国家目标条款的规范阐释中，应注意其与相关基本权利在合比例性要求上的耦合，从而阐明其中蕴含的跨世代、跨地域地合比例保护相关宪法法益的义务，使各类资源的国家保护同时符合基本权利在不同时空维度中的保护需求。

总之结合基本权利条款的内容和教义，有助于建构国家目标条款更为细致周延的规范基准。然而这种工具互鉴并不是一般性的，需要根据具体的国家目标条款规范和个案情形，选择合适的基本权利。

中国的合宪性审查势必不断触及存量巨大的国家目标条款。目前学界对相关学理的研究还较为薄弱，一方面缺少对基础理论的全面建构和深刻阐发；另一方面也尚未对内容庞杂的实定规范进行细致的分类梳理和剖析。

面向未来，或许比较理想的学术研究路径是，紧紧围绕合宪性审查实践中产生的规范疑问，通过综合运用上述四种路径，形成一种规范诫命和事物规律交互、宪法和部门法交互中的国家目标条款解释方案。

在累积了一定数量的个案释义后，积极开展对我国宪法序言与总纲中条款的分类处理：按照不同的表述结构和实在化程度，归纳总结各自的规范作用进路，从而建构出体系化的审查框架以指导实践，并继续在个案累积中调整、发展，形成始终兼顾应然系统和实然结构的良性循环。以构建国家目标条款等极富本国特色宪法规范的解释方案为抓手，有助于发展真正以我国宪法文本为基础的宪法释义学，从而切实发挥宪法作为根本法的规范功能。中

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