党管政法的组织基础与实施机制

作者：郑智航，山东大学法学院教授、博士生导师。

来源：《吉林大学社会科学学报》 2019年第5期，本文已获刊物授权推送。

摘 要：党管政法机制是中国共产党将其领导机制嵌入国家政权体制的一种机制。为了有效地实现党管政法这一目标，中国共产党根据时势发展的需要，不断调整党管政法的组织机构，重构政权合法性的生产机制。从组织目的、组织决策和组织环境等方面来看，中国共产党坚持党管政法这一机制具有组织社会学的基础。它有助于将党的权威渗透到政法机关的决策活动中，从而将党的意识形态和整体精神嵌入具体的政法活动中；有助于各级政法部门进行具体的组织决策；有助于解决政法部门以“孤岛现象”为主要表现形式的合作困境等问题。中国共产党利用党管干部、归口管理和意识形态机制等一系列的组织机制，充分实现了党管政法这一机制的制度功能。

党的领导机制嵌入国家政权体制，是中国政治体制的一个基本特征。这种单向度的二元体制，能够确保党的权威得到有效渗透，充分反映了中国共产党执政的政治智慧。以党管政法为主要表现形式的政法体制就是这种党的领导机制嵌入国家政权体制的重要组成部分。它有效地确保了中国法治建设沿着中国特色社会主义方向发展。法学界也对党管政法这一机制进行了一定的研究，取得了一批学术层次和理论水平高的学术成果。这些研究主要围绕党的领导与司法建设的关系、政法传统的历史沿革与当下意义、政法治理方式、政法委员会的组织结构与未来走向等问题展开。从整体上讲，这些研究主要采取的还是一种静态研究的进路，其研究重心在于揭示党对政法工作进行领导的一般性机制，在此基础上展现出党的政法机构的具体职能。这种研究进路缺乏对党管政法这一机制进行充分的组织社会学的研究。组织社会学主要研究行动者在既定的组织结构中的动态依赖关系和组织结构与行动者之间的关联性。由于欠缺这种组织社会学的研究维度，既有研究无法全面展现党的组织目标、组织决策、组织环境、行动者的相互依赖关系等对政法工作产生的影响，也无法完整展示中国共产党为了实现组织目的、科学进行组织决策和净化组织环境而采取的具体组织机制。因此，本文将从组织社会学的角度出发，对党管政法这一机制的历史展开进行分析，在此基础上从组织目的、组织决策和组织环境角度分析党管政法这一机制的组织基础。最后，本文将对党管政法的实施机制进行研究，总结作为行动者的党的机关在党管政法这一组织结构中采取的具体措施和手段。

一、党管政法组织机构的历史展开

党管政法这一思想和体制起源于陕甘宁边区政府的法律实践，是中国共产党在长期革命历程中不断通过锻造和积累而形成的一项基本治理经验。为了有效实现党管政法这一目标，中国共产党根据时势发展，不断调整党管政法的组织机构，重构政权合法性的生产机制。

(一)从宪法起草机构到政务院政治法律委员会

陕甘宁边区政府的法律实践是新中国政法传统形成的源头。在陕甘宁边区政府成立和发展过程中，中国共产党就十分重视法律工作，其按照“五一施政纲领”的要求进行政权、经济和文化建设。按照该纲领的要求，中国共产党领导的边区行政机关与边区民意机关实行“三三制”的组织原则。虽然这种组织安排能够极大地调动党外人士参加抗日战争，但是与中国共产党的组织目标存在很大差距。特别是1942年6月至1943年底，在李木庵的主持下，中国共产党进行了一次司法改革。这次改革过分强调法律阶级属性的做法，强调司法工作的中立性和非政治性，通过法院的审判独立来实现这一目标；强调法律程序在司法过程中的重要性，加强司法管理过程中的规范化；强调司法工作的职业化和专业化，提升司法人员的专业化水平和程度。这种作法直接削弱了党在政法工作中的地位，从而影响到中国共产党向基层社会的权威渗透，背离了中国共产党动员广大人民群众的组织目标。

为了提升中国共产党在政法工作中的地位，加强边区政府的政权建设，实现边区政权的人民性，边区政府开始酝酿修改“五一施政纲领”，建立和完善了中国共产党对政权建设的领导机制。1945年，边区政府成立了以谢觉哉为负责人的宪法研究会，成员包括何思源、李木庵、李鼎铭、齐燕铭等。宪法研究会的主要职责是研究宪法上的一些基本问题，然后起草宪法草案。就宪法研究会研究的基本问题而言，它主要涉及国家的性质、国家权力机关的组织形式、政权机构的组织形式、地方自治的权限范围、选举制度和人民权利等重大问题。在这些问题的讨论过程中，宪法研究会一再强调边区政权的人民性，强调党的组织目标是团结和带领人民群众实现新民主主义革命的任务。因此，宪法委员会也就成了党领导政法工作组织机制的雏形。边区政府在加强边区宪法草案制定的同时，积极加强具体法律制度的研究和起草工作。为了更好地推进这些工作的展开，1946年6月，中共中央书记处批准成立了法律研究委员会。谢觉哉任主任委员，林伯渠等11人任委员。法律研究委员会从中国共产党的根本宗旨出发，将中国共产党的组织目标植入民法、刑法、诉讼法、县乡自治法等法律以及财务、行政、合作社、公司、税务等条例之中。中国共产党通过这种“给人民以看得见的物质福利”的方式，充分地激励了广大人民群众的革命热情，实现了调动人民群众参与民主主义革命的目标。1948年，中共中央发布《关于中央法律委员会任务与组织的决定》，明确规定了中央法律委员会的工作任务和工作机制。中国共产党在取得全国政权后，在政务院设置了政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会等机构。政务院法律委员会取代了法律研究委员会，承担起“指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作，并受主席毛泽东和总理周恩来的委托，指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会”等职责。

(二)从政务院政治法律委员会到中共中央法律委员会

从法律研究委员会到政务院政治法律委员会的发展过程，实质上是党组织将管理和协调法律的工作移交到政府部门的过程。从组织社会学的角度上讲，一个组织达到既定目标就必须有其内在的结构。当组织规模愈来愈大时，组织内部就容易发生分化。这种分化极有可能阻碍组织目标的实现。新中国成立以后，政务院的事务愈来愈多，政务院的部门也愈来愈多，部门的职能分工愈来愈细。部门与部门之间的合作与沟通也随之成为问题，不利于巩固新生政权。1951年，彭真就明确指出在当时的情形下，各部门之间的精细化分工是不现实的，不应当提倡的。各部门应当围绕中心工作进行通力合作。从具体实践来看，政治法律委员会的指导和协调功能没有真正发挥出来。为了解决这一问题，中共中央决定加强党在政府系统中的作用，在政务院设立党组，在最高人民法院和最高人民检察署成立联合党组。党组能够利用自身的组织优势、政治优势和思想形态工具对部门与部门之间的工作配合进行指导和协调。

1953年3月10日，中共中央印发了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》。该决定草案明确提出:建立中央请示报告制度，提出既有的中央人民政府党组干事会没有存在的必要，应即撤销，政务院各部门应直接受中央领导。为了有效地贯彻中央的各项政策、决议和指示，党的内部形成了“计划口”“政法口”“财经口”“文教口”“外交口”等，将这些“口”与政府的各个工作部门对应起来。1956年，中央政治局成立了中共中央法律委员会。中央法律委员会的主要任务是:“办理中央交办的工作，研究法律工作的方针政策和各部门的分工制约等问题，不受理具体案件。”中共中央法律委员会的成立使党管政法工作有了进一步的抓手。至此，中国共产党在政府系统外部正式建立起一套管理政法工作的机制，党管政法的管理模式也正式确立起来。

(三)从中央政法小组到中央政法委员会

中央法律委员会主要负责处理具体的日常法律事务，对于发挥政法机关的专政属性强调不够。其实，在新中国成立不久，人们就对于政法机关是不是或者能不能成为无产阶级专政的工具发生了分歧。到了20世纪50年代中期，这一分歧变得更加尖锐。否定政法机关无产阶级专政职能的观念，受到了彭真的猛烈批评。彭真认为，中国共产党是无产阶级的先锋队，代表无产阶级利益。政法机关应当在坚持党的领导的前提下发挥专政职能。中央政法小组隶属于政治局和书记处。它的成立有助于发挥党对政法工作的组织优势，强化中国共产党对政法工作的领导作用，从而进一步发挥政法机关的无产阶级专政的职能。然而，随着右倾思想的兴起，党的各级组织受到严重冲击，陷于瘫痪状态，政法机关也受到了破坏。这动摇了党的无产阶级专政基础。有的同志也对党领导政法机关的做法提出了质疑或否定。彭真对这一看法提出了批评与反对，他认为，任何质疑和否定党领导政法机关的思想倾向都是错误的，都是另搞一套，都是有个人打算。彭真的观点得到了中共中央的认可。

1958年6月10日，中共中央成立了政法小组。彭真任组长，成员包括董必武、乌兰夫、罗瑞卿等人。然而，随着政治局势的恶化和“文化大革命”的爆发，中央政法小组被撤销。直到1978年，中共中央才恢复政法小组，纪登奎任组长，其职责主要是协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部和民政部四个部门的一些政策方针问题。但是，从组织社会学上讲，这种小组是贯穿于党政正式组织序列中的一种常规的亚正式制度。它在强化中国共产党作为执政党对经济社会生活全面渗透的同时，也容易引起国家权力向执政党的领袖过度集中、国家制度建设滞后而过于依赖政治动员的问题。为此，中共中央于1980年撤销了中央政法小组，成立了中央政法委员会，在推动重大决策有效落实方面，既能实现党的绝对领导权，又能防止出现个人权力的过分集中。

二、党管政法的组织社会学基础

经过近半个世纪的艰难探索，中国共产党终于确立了以中央政法委员会为组织机构的党管政法的基本模式。这种组织机构的建制包含了党对政法工作的领导和集体决策这样两个最基本的要素。这种模式的确立具有强大的组织社会学基础。

(一)组织目标与党管政法

与西方政党制度不同，中国共产党是以马克思列宁主义为指导思想而建立起来的、经由暴力革命和武装斗争而夺取政权的无产阶级政党。它作为一个政治组织，其主要的组织目标是将广大人民群众动员起来，带领广大人民群众实现自身的根本利益。然而，广大人民群众无法从自在阶级上升为一个自为的阶级，无法认识到自身真正利益之所在。中国共产党的首要任务是揭示人类社会发展的规律，帮助无产阶级充分认识到自身的根本利益。这种“规律—使命式”代表理论要求中国共产党对社会生活进行全方位地介入，通过“身体在场”的方式，让广大人民群众从道德和理性两个方面切实感受到中国共产党具有的优势。

政法领域是中国共产党组织目标实现的一个重要场域。在陕甘宁边区的法律实践中，中国共产党曾经在1942年6月至1943年底这段时间内放松了对政法工作的领导权，试图用西方的以司法独立为核心理念的司法理念来构建边区的司法制度。这种作法违反了民众对中国共产党纯真质朴的直观感受，甚至引起了民众对中国共产党的组织目标的质疑。例如，按照过去苏区的法律规定，地主资产阶级分子与工农分子犯同样罪行的，对工农分子酌量减轻处罚。司法改革放松了党对政法工作的领导以后，法院对地主阶级和工农分子处以同等刑罚。这引起了民众的不满。雷经天对李木庵在边区高等法院的工作进行批评时，就指出这种司法方式没有为工农群众考虑，违反了中国共产党的基本路线。为了实现中国共产党的组织目标，中国共产党从政权建设的角度来看待法律工作，愈来愈强调中国共产党在司法实践中的思想引领作用。

通过党管政法的方式，中国共产党能够有效地将党的组织目标置入国家事务中，从而充分发挥中国共产党的先锋队作用。其实，法律是一套具有强烈价值取向的规范体系，掌握了法律的发展方向，也就能掌握社会秩序和国家政体的发展方向。在新民主主义革命时期，中国共产党的一项重要任务就是要推翻维护封建地主和官僚资产阶级利益的旧法统，建立一套体现无产阶级利益的规范体系。中国共产党作为人民群众中的“先知先觉者”，事先掌握了保护无产阶级利益的法律制度的基本规律。党管政法就是要强调中国共产党充分运用其所掌握的法律制度的基本规律，去引导政法工作朝着中国共产党预先设定的目标方向发展。唯有如此，广大人民群众才能真正地感知到中国共产党的组织目标，从而实现党对广大人民群众进行革命动员的目的。

新中国成立以后，特别是改革开放以来，人民群众的社会主体地位得到了巨大的提升，经济、政治、社会和法律等得到快速发展，然而，革命带来的政治红利也随之逐渐消失。组织外部环境的变化，促进了组织目标的变迁。中国共产党除了需要继续坚持全心全意为人民的组织目标外，也需要强调从社会幸福的角度来构建政权组织的合法性。这在客观上推动了中国共产党从“目标合理性”的执政正当性向“社会幸福合法性”的执政正当性的转变。为了强化社会幸福，让全体人民都过上幸福美好的生活，1988年中央在撤销中央政法委员会近两年后恢复了这一组织机构，强化了对政法各部门依法行使职权进行监督和支持的职能。

(二)组织决策与党管政法

从设立政府或党的机构来管理政法工作的初衷来看，都是为了解决具体政法部门因知识有限而引发的组织决策困难的问题。新中国早期的政法工作，政法部门的基础较差，知识水平有限，认知能力也不够，政法工作必须坚持通力合作、机动用人的原则。政法委员会的任务就是帮助行政首长解决政法部门的具体问题，从而指导具体的政法部门作出决策。特别是从政府政治法律委员会发展到中共中央法律委员会以后，中国共产党通过这一组织机构，一方面能够收集有关政法工作更多的信息，提升党在政法工作方面决策的科学性；另一方面将党的意志和党对政法工作的基本规律的认识嵌入国家机构中，从而增强政法机关决策的科学性。

随着社会的发展，政法机构工作人员的整体水平得到了提升，但作为国家机构而存在的政法机关往往由于信息不对称，难以准确把握中国共产党有关政法工作的相关精神，从而难以在具体的组织决策中贯彻中国共产党的相关精神。另一方面，不同的组织往往具有不同的利益诉求和决策行为的出发点，它们对信息的收集和处理都会受利益诉求和决策行为的出发点的影响，很难确保组织在决策过程中的公允性。就法院和检察院而言，虽然它们都是国家的司法机关，但它们的出发点和工作职责是存在差异的。这种差异往往会影响它们对中国共产党有关政法工作指导思想的认识和把握。为了防止这类现象发生，中国共产党试图通过党管政法这一机制来对政法机关进行协调和统合。另外，确立党管政法机制有助于将党的权威渗透到政法机关的决策活动中，从而将党的意识形态和整体精神嵌入到具体的政法活动中。赖静萍认为，各级组织在面对层出不穷的新情况时，都具有重视上级权威、集中于“一”的强大惯性。党的归口管理机构能够为对应的行政机构和政法机构提供决策方案，填补政治体制中的诸多缝隙。

从组织决策的形式来看，通过党的政法委员会来实现党管政法的目的这一机制，有助于发挥中国共产党的集体决策的优势。于显洋认为:“集体决策需要各类专家充分表达意见，参与决策的人越多，讨论的问题也就越全面，也能够从不同角度观察问题，从而使决策群体的知识结构和专业背景趋于合理。”政法委员会贯彻的就是一种集体决策的方式。它实行民主集中制，书记主持政法委员会的工作，各委员集体研究制定政法委的部署、决定、规定和要求，并贯彻落实到本部门本系统的工作中。在具体的政法工作中，政法委员会往往会联同公安机关、法院和检察院等部门集体研究，提出重大决策部署和改革措施的意见和建议。

(三)合作困境与党管政法

党管政法的另一个组织社会学基础，是这种机制能够在一定程度上解决政法工作中各个政法机关因分属不同的体系而出现的合作困境的问题。按照贺东航和孔繁斌的说法，合作困境主要是指各个机构之间“在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态”。之所以会出现这种合作困境，其原因主要有以下几个方面:

一是压力型体制不利于压力在政法机关之间进行横向传导。随着中国科层制的发展与完善，中国的权力系统逐步呈现出压力型的特征。在这种压力体制下，各级组织机构更多被视为上级组织机构的延伸。它通过这种压力纵向传导的方式，保障上级的指令在下级得到有效服从和执行。然而，这种体制无法保证上级压力在下级各横向组织机构中进行有效传导，从而出现了各横向组织之间的不合作的问题。政法系统各机关也处于这种压力型体制之下，下级政法机关对于上级政法机关的决策执行情况要远远好于与之平行的其他机关的执行情况。以省以下两院经费省级统管制度改革为例，该制度遇到的一个最大难题是财政部门如何配合法院和检察院的制度改革的问题。

二是制度漏洞或灰色地带在一定程度滋生了政法机关之间的不合作。制度漏洞是制度制定者在制定过程中没有预见到某种情况或虽预见到但仍然保留下来的制度缺陷。制度灰色地带，是指“一种现有政策、法规对资源跨部门流动持不主张但又不明确反对的模糊态度的情况”。在现有体制下，横向组织机关不会因为采取了某些资源共享的措施而获得更多的激励。相反，“这种共享行为可能因产生的某些不可控后果而被追究责任”。为了避免这种后果的发生，横向组织机关往往会采取“多一事不如少一事”的“鸵鸟政策”，甚至是相互推诿责任。

三是地方政府逐利化倾向。随着在经济活动中积极性和主动性的增强，地方政府愈来愈呈现出明显的逐利化倾向，愈来愈从“代理型政权经营者”走向“谋利型政权经营者”。在这种逐利化倾向的驱使下，地方政府存在着“搭便车”的心理。它们往往不愿意甚至避免承担更多政法方面的责任。

2009年1月，中共中央发布了《中国共产党政法工作条例》，该条例除了在总体上强调“构建起以党中央为中枢，各级党委总揽全局、协调各方，党委政法委归口管理、组织协调”的领导方式以外，还强调了政法委员会协调、推动和督促各地区各有关部门开展社会治安综合治理工作，协调应对和处置重大突发事件等内容。面对政法工作中出现的横向相关部门合作困境的问题，中国共产党强化了党管政法这一原则，不断强化政法委员会的监督、统筹、协调、督查和检查等职能。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，进一步强化了政法委员会通过发挥组织协调作用来解决各部门在政法工作中出现的合作困境的问题。实践中，中国共产党通过党管政法这一机制确实解决了大量横向相关部门不合作的问题。以国家推行的集体林权制度改革为例，集体林权法律制度包含承包经营物权、经营权、收益权、处置权以及决策权等权利。这些权利对应的林改法律制度包括家庭承包经营制度、分类经营制度、采伐管理制度、林权流转制度、农民合作经营制度和村民自治制度等。但是这些制度又会涉及多个不同的利益部门，这些部门往往会因为自身利益的考量而出现合作困境的问题。为了解决这一问题，中国共产党充分发挥其拥有的政治势能优势，从“趋势”“权势”“声势”“概化信念”和“借势做事”五个层次出发，借助党管政法这一高位推动机制，解决了集体林权法律制度多属性带来的困境。又例如，在当下中国进行的司法体制改革过程中，无论是中央还是地方都高度重视党的领导核心作用，充分发挥各级党组织解决合作困境的作用。特别是省级政法委员会，牵头制定了本省司法体制改革具体实施方案，协调各相关部门，确保员额管理、绩效考核与人员待遇落实等问题，在一定程度上克服了地方和部门利益的掣肘。

三、党管政法实施的组织机制

在中国现实语境下，党管政法这一机制具有深厚的组织社会学基础。它有助于中国共产党作为执政党的组织目标的实现，有助于各级政法部门进行具体的组织决策，有助于解决政法部门以“孤岛现象”为主要表现形式的合作困境问题等。为了充分实现党管政法这一机制的制度功能，中国共产党利用了党管干部、归口管理和意识形态机制等一系列的组织机制。

(一)党管干部

党管干部是党管政法机制生成的先决条件，它可以追溯到中国共产党1922年召开二大通过的《中国共产党章程》。该章程规定:“每一个机关或两个机关联合有二组织以上，即由地方执行委员会指定若干人为该机关各组之干部”，“干部人员由地方执行委员会随时任免之”。从本质上讲，党管干部体现的是中央通过治官权来实现治民权的基本逻辑。它内生于政治集权与行政分权的治理结构之中。中国共产党主要执掌包括选拔、任免、考核地方官员权力等在内的治官权。中央政府则按照按属地管理原则，把对企业和民众的行政管理权下放给地方政府，形成“中央治官，地方治民”的结构。在此过程中，中国共产党能够通过垂直管理机制直接插入基层政权体系和基层社会治理格局。从外在表现形式来看，党管干部机制主要体现为中国共产党在推荐和管理重要干部方面享有领导权，各级党委对党员干部享有监督管理权，在对干部灌输党的思想、传播党的政治理念方面享有教育培训权等。在政法领域，这一机制主要体现在以下几个方面:

1.政法部门不同级别的干部在党委管理干部的职务名称表中具有不同位置
以党管法院为例，中央负责管理省高院院长，省高院其他干部由省委、省委组织部管理。地、市中院院长，由省委管理，其他干部由地、市党委、组织部管理。基层法院院长，由市委管理，其他干部由县、区委、组织部管理。［33］这种党管干部的形式，有助于实现司法权的中央事权性质，克服地方保护主义。

2.强化政法委员会协管干部职能

1991年，中共中央组织部下发了《关于干部双重管理工作若干问题的通知》。根据该通知精神，党对政法部门的干部进行双重管理，区分了主管部门与协管部门双方的职责权限和任免程序。1999年，中央组织部、中央政法委联合下文进一步明确了地方政法部门领导干部的双重管理办法。在实践中，政法委员会通过直接协管、共同协管和协助管理三种主要方式来对协管政法部门的协管干部进行组织管理。直接协管主要针对政法各部门二级领导班子(除公安和法官职务)的正职领导，其任免由用人单位推荐、提名、考试后，根据缺额情况提出调配方案，由基层政法委与所在单位政工部门共同考察，最后提交基层政法委员会研究决定。对于法院的法官，政法委采取的是共同协管，其任免主要由用人单位根据法官的任职条件提名、考试，提出任免建议后，由基层政法委提交人大人事任免工委进一步考察考试后，由人大研究决定。对于政法部门副处级以上的领导干部的推荐、提名，主要由基层组织部门或其上一级组织部门提出调配方案，征求政法委领导的意见。

3.对法院、检察院系统派驻纪检组

1982年，党的十二大通过的《中国共产党章程》增加了党对中央一级党和国家机关派驻纪律检查组或纪律检查员的制度。在这一精神的指引下，法院和检察院都设立了纪检组。它名义上是中央纪委或省纪委驻法、检纪检组，实质上，其人员编制、工资、机构均是法院和检察院自设。2018年，中央出台《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，要求派驻机构实行统一名称、统一管理，将其称为“派驻纪检监察组”。派驻纪检监察组共同设置内设机构，履行纪检、监察两项职能，实现监督全覆盖。派驻机构对派出机关负责，受派出机关直接领导。

(二)归口管理

归口管理是确保党进行一元化领导的重要机制，它能够有效地防止国家机关的权力运作脱离党的领导。党通过归口管理机制加强政法工作，实现组织目标的作法，可以追溯到1950年。当年，毛泽东针对政法工作脱离党的领导问题进行了严厉批评。为了强化党的领导，中共中央除建立了请示汇报制度，还建立了分级分类管理干部制度。作为配套措施，中央建立了对政府部门的归口管理机制。党把政府工作按照性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口等，同级党委的常委(后来是分管书记)进行分口管理，以加强对政府行政工作的领导。在归口管理模式中，“口”的主要职责是落实上级的决策和目标，它是这些决策和目标涉及的领域或行业的集中综合。然而，在中国的政治管理体制中，这些集中综合往往会涉及错综复杂的“条条”“块块”和“条块”关系。政策在纵向的“条条”传递过程中的失真，“块块”因分属不同的体系而出现的合作困境等问题，往往会影响决策和目标的实现。为了解决这一组织难题，中共中央借助于“口”这一载体对该领域或行业进行管理，在各“口”之间划定明晰的权力界限。“口”具体负责“口内的人事管理、大政方针和具体政策”。党通过这些“口”，将压力传导到各个执行部门。因此，党抓住了相应的“口”，也就抓住了具体的执行部门。

就政法口而言，它是中共中央高度重视的一个“口”，涉及法院、检察院、公安、监狱等诸多核心部门。为了有效协调各部门的具体事务，中共中央将政法委员会作为政法系统归口管理的总协调机关。在协调过程中，它会利用“分口划片”、“归口管理”这一工作方式，其目的是“为了通过组织化的部门协作，矫正部门分工导致的工作整合效用问题”。党委一般会对重大的刑事案件高度重视，将相关部门或机构统筹起来通盘考虑，确保法律效果与社会效果的统一。为了实现这一目标，它会利用政法委员会来进行总协调。政法委员会会发挥党所具有的组织优势和动员能力，将相关职能部门或工作方向相近的部门召集起来，形成一个相对封闭的空间，即“口”。在这个“口”里，党和其他政法部门建立起了一种临时性的“党政同构”的形态。

(三)党的意识形态机制

意识形态机制对于政治组织的维系和发展具有重要意义。它通过发挥舆论引导、思想上层建筑、教育手段的作用，增强政治组织凝聚社会价值共识的能力，生产政治组织合法性的基础。郁建兴和陈建海认为，意识形态既能够展示一种国家权力的有意识实践活动，具有特有的政治利益性和政治功用性，又能够为意识形态本身及其政治合法性提供必要的心理基础。不断更新意识形态机制，重构政权合法性的基础，是中国共产党具有的一个巨大优势。中国共产党从建党开始，就把思想意识管理视为团体建设的基础支撑，在不同历史时期根据革命或建设需要调整意识形态机制，逐步形成了“改造主观世界与改造客观世界相统一”的实践路径。

政法工作也是意识形态工作的重点领域，既直接关涉党的组织目标的实现这一核心问题，又关涉党组织凝聚力的问题。加强党对政法工作领导，除了需要强化对政法机关外在行动的引领外，还需要从意识形态上对政法机关进行统领。在意识形态这一机制下，中国共产党将自己的组织目标和政治意图有效传输给司法机关，司法机关必须服从政治的要求，政治也需要借助法律的技术来实现社会治理的目标。通过这种双向进化互动，中国共产党实现了党管政法的目的。具体来讲，中国共产党主要通过以下几种意识形态机制来实现党管政法的目的。

第一，政法培训。政法培训是党内教育的重要方式，也是党通过意识形态机制向政法部门渗透的一项有力措施。它通过结合党员和政法工作人员思想、文化水平进行启发式教育，增强政法工作人员接纳和运用马克思列宁主义立场、观点与方法的能力，而不是一味地灌输理论知识。为了有效地安排这项工作，政法部门每年会安排一定的资金。在课程设计方面，一般可以分为党性教育、干部修养、会议精神学习、业务前沿等主要板块。这些课程往往能够将中国共产党的党建工作和业务工作结合起来，让参与培训的人员感受到时代赋予政法工作的新使命，提升政法工作人员的政治觉悟和政治站位。

第二，会议。中国共产党非常重视会议在意识形态工作中的作用。它在参会人员、参会地点、人员位置等具体细节上实现了一种组织。这种极富仪式感的活动能够起到组织动员的作用，从而助推组织决策的实现。就政法领域而言，全国性政法工作会议(或中央政法工作会议)是一年一度最为重要的会议，在总结过去一年政法工作的同时，也会传达新一年中央在政法领域的施政重点和优先方向。法院、检察院也会通过电视电话会议的方式，保证基层干警第一时间领会会议精神。此外，法院、检察院党组也要参加同级党委、政法委的相关会议。通过这种层层传导、逐级传达的意识形态机制，中国共产党将意识形态所蕴涵的价值规范和精神信仰植入政法工作人员头脑。

第三，政法文化建设。文化对意识形态的建构和意识形态发生作用具有重要意义。它通过文化符号将意识形态所负载的精神内容融入进去，从而塑造出一定的文化样态。这种文化样态一旦形成，就具有了一种精神性支配的力量。政法文化是中国特有的一种法律文化形态。中国共产党所主导的意识形态能够借助政法文化这一载体表现出来，将政法机关建构成一种展现符合党的核心价值要求的象征系统，从而成为党管政法的一种重要的组织机制。在实践中，政法机关主要通过榜样塑造、司法文艺、文化展览和司法礼仪等方式来加强政法文化建设。通过这些文化建设，党对政法工作人员完成了党史国情教育、革命传统教育和形势政策教育的任务，从而坚定了政法人员的理想信念，确保政法工作的正确方向。

党管政法是中国共产党在长期的政权建设和司法建设中逐步形成的一种治理经验。它通过充分发挥中国共产党所具有的政治势能来协调和整合各部门的利益，从而解决法律实施过程中的碎片化问题。党管政法这一体制有助于整合司法组织内部的组织结构，解决不同组织之间的冲突与矛盾，实现中国共产党作为一个政党组织的基本目标，从而符合组织社会学的基本原理。在建构中国特色社会主义司法理论时，需要高度重视党管政法这一组织机制。在完善中国特色社会主义司法制度时，需要充分发挥党管政法这一组织优势。因此，中国在下一步的政治体制改革和司法体制改革中，应当进一步完善党的领导与司法的关系。在司法运作过程中，既要充分发挥中国共产党“附带政治方向和政治立场的政治势能”来提高法律执行和司法裁判的效率，又要强调法律活动的技术性和专业化特色，从司法客观规律出发，科学地行使司法工作方面的领导权。